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Themenfeld 2 - Regionale Wertschöpfung und Beschäftigung

Künftige Wertschöpfungspotentiale

Den in Pinnow gewählten Ansatz, Gemeinden, Unternehmen und Projekte aufzusuchen und mit den Menschen das Gespräch zu suchen, hat die EK 6/1 in folgenden auswärtigen Sitzungen fortgeführt. Dabei konnte sie in allen besuchten Orten Initiativen von privaten und zivilgesellschaftlichen Akteurinnen und Akteuren sowie den jeweiligen Kommunen feststellen.

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Themenfeld 1 - Planungsrecht und Siedlungsstrukturentwicklung

Entwurf LEP HR - Schlussfolgerungen und Handlungsempfehlungen

[Die EK 6/1 hat im Mai 2017 zum ersten Entwurf LEP HR vom Juli 2016 ein Positionspapier verfasst. Im Februar 2018 wurde ein zweiter Entwurf LEP HR ausgelegt. Im vorliegenden, im Februar 2018 beschlossenen, Zwischenbericht der EK  6/1 konnte noch nicht auf die am Entwurf des LEP HR erfolgten Änderungen eingegangen. Die nachfolgende Positionierung bezieht sich also auf den ersten (nicht mehr aktuellen) Entwurf des LEP HR:]

Positionspapier zum vorläufigen Entwurf des Landesentwicklungsplanes Hauptstadtregion

Die nachfolgende Stellungnahme zum vorläufigen Entwurf des Landesentwicklungsplanes Hauptstadtregion (LEP HR) vom 19. Juli 2016 fokussiert – gemäß der thematischen Zielsetzung der Enquete-Kommission 6/1 – primär auf dessen Aussagen zu den zentralörtlichen und siedlungsstrukturellen Erfordernissen sowie planerischen Strategien und Instrumenten im metropolenfernen ländlichen Raum in Brandenburg.

Im einführenden analytischen Teil (der Bestandsaufnahme) befasst sich der Entwurf des LEP HR inhaltlich recht fundiert und zielführend mit der demografischen Entwicklung und siedlungsstrukturellen Differenzierung in den Strukturräumen des Berliner Umlands und des metropolenfernen Raumes des Landes Brandenburg. Zu Recht wird betont, dass die Unterschiedlichkeit der einzelnen Strukturräume unterschiedliche raumordnerische Handlungs- und Steuerungsansätze erfordern (S. 26). Im Planentwurf – der bereits im Titel die allzu starke Exponierung Berlins betont und im Weiteren primär die nationale und europäische Wettbewerbsfähigkeit der Hauptstadtregion anstelle des regionalen Ausgleichs im Planungsgebiet anstrebt –  wird dies für den ländlichen Raum allerdings nicht konsequent weiterverfolgt. Daraus leiten sich unsere nachfolgenden Forderungen und Vorschläge für den metropolenfernen Raum ab:

Spezifische planerische Konzepte aufgrund des besonderen strukturellen Handlungsbedarfs entwickeln

Der metropolenferne Raum Brandenburgs ist nicht nur durch andere, zum Metropolenraum zum Teil gegenläufige, Entwicklungen charakterisiert, er ist gekennzeichnet durch erhebliche Differenzierungen und strukturelle Unterschiede. Der demografische Wandel, von dem dieser Raum besonders betroffen ist, verstärkt solche gegenläufige Entwicklungen, Differenzierungen und Unterschiede noch und führt zu komplexen Problemlagen und Herausforderungen auf den verschiedenen räumlichen Skalenebenen.

Um diese Herausforderungen planerisch effizient gestalten zu können, bedarf es differenzierter regionaler und ortsspezifischer Lösungsansätze und Instrumente.

Aus Sicht der Enquete-Kommission 6/1 können sich diese durchaus von denen des Strukturraumes Berliner Umland unterscheiden, da dieses mit anderen Herausforderungen konfrontiert ist.

Wie zuvor ausgeführt wurde, geht der Entwurf des LEP HR jedoch nicht weiter differenziert auf die planerischen Erfordernisse im ländlichen Raum ein. Neben der Notwendigkeit, generell die Finanzausstattung der ländlichen Gemeinden zu verbessern, sollten Landesgrenzen überschreitende Verflechtungen mit Nachbarregionen außerhalb Brandenburgs (z.B. Hamburg, Leipzig, Dresden, Stettin) stärker hervorgehoben und planerisch berücksichtigt werden. Weiteren Nachbesserungsbedarf sehen wir insbesondere in folgenden Bereichen, auf die nachfolgend näher eingegangen wird:

  • Etablierung einer leistungsfähigen zentralörtlichen Ebene unterhalb der Mittelzentren
  • Weitere Eröffnung von regionalen Entwicklungsperspektiven
  • Stärkung von Stellenwert und Engagement regionaler Akteure unterschiedlicher Ebenen
  • Stabilisierung der Dörfer

Leistungsfähige zentralörtliche Ebene unterhalb der Mittelzentren etablieren

Die Sicherung der Daseinsvorsorge ist nach Artikel 28 Abs. 2 Satz 1 GG eine verfassungsrechtlich geschützte gemeindliche Angelegenheit. Sie soll im Bereich der Grundversorgung nach dem Entwurf des LEP HR flächendeckend gewährleistet werden.

Dies erfolgt jedoch für die Siedlungen zwischen den Infrastruktur- und Hauptentwicklungsachsen nur unzureichend. Die gemeinsame Landesplanung Berlin-Brandenburg verzichtete bislang als einzige Landesplanung aller deutschen Flächenländer auf die Ausweisung Zentraler Orte der grundzentralen Ebene.

Nach intensiver Diskussion und Abwägung kommt die Enquete-Kommission zu der Überzeugung, dass unterhalb der Mittelzentren weitere Grundfunktionale Schwerpunkte/Zentren für den metropolenfernen ländlichen Raum in Brandenburg notwendig sind, um den Erfordernissen zur Sicherung der Daseinsvorsorge vor dem Hintergrund der Konsequenzen des demografischen Wandels gerecht zu werden. Dabei muss es sich um Zentrale Orte im Sinne des Raumordnungsrechts handeln.

Aus Sicht der Enquete-Kommission 6/1 sollte der LEP HR um zwei Punkte ergänzt werden:

1.

Grundsätzlich wird begrüßt, dass nach den Vorstellungen des Planentwurfs nunmehr Grundfunktionale Schwerpunkte sowie Grundversorgungsbereiche (seitens der Regionalplanung, S. 52) ausgewiesen werden. Für diese werden auch konkrete Standortvorgaben (in Z 3.7) festgelegt und Entwicklungsoptionen für die Wohnsiedlungsflächenentwicklung zugestanden. Jedoch bedarf die bisherige Unschärfe im Entwurf des LEP HR bezüglich der Ausstattung der Grundfunktionalen Schwerpunkte einer Präzisierung. So fehlen aus Sicht der Enquete-Kommission 6/1 flankierende  Maßnahmen, um die räumliche Ordnung der Daseinsvorsorge sowie die Leistungsfähigkeit der Zentren zu gewährleisten. Dazu gehören u.a. Angaben zu den Ausweisungskriterien, zur räumlichen Gültigkeit (für Brandenburg oder den metropolenfernen Raum), ihrer Rechtswirkung sowie zum Mehrbelastungsausgleich.

Denkbar wäre, diese Kriterien ähnlich wie in Sachsen-Anhalt oder Sachsen bei den Regionalen Planungsverbänden (welchen die Verantwortung der konkreten Ausweisung von Grundzentren obliegt; vgl. Ziel 39 LEP Sachsen-Anhalt; LEP Sachsen 2013 Z 1.3.8) als verpflichtende Vorgaben im LEP HR zu formulieren, um Zeitverluste zu vermeiden und Planungssicherheit zu schaffen. Die Planung, Erörterung und Festlegung soll unmittelbarer mit den kommunalen Akteuren über die Regionalen Planungsgemeinschaften erfolgen. Unabdingbare und notwendige Voraussetzungen sollen sein, dass die Erfüllung der Aufgaben der Grundfundfunktionalen Schwerpunkte/Zentren eine finanzielle Untersetzung im Finanzausgleichgesetz des Landes erfährt.

2.

Eine weitere denkbare und flexible Ergänzung ist das Modellvorhaben des BMVI zur langfristigen Sicherung von Versorgung und Mobilität in ländlichen Räumen mit dem Projektansatz Kooperationsräume mit Versorgungszentren und angepassten Mobilitätsangeboten. Es geht dabei um eine Neuausrichtung der Raumordnungspolitik, nämlich der Rückkehr zur Einheit von Siedlungsentwicklung und Verkehr im Rahmen der Landesentwicklungsplanung und der Regionalplanung, aber deutlich flexibler ausgestaltet. Der strategische Ansatz ist die freiwillige Kooperation von Gemeinden sowie Akteuren der Zivilgesellschaft und Anbietern von Daseinsvorsorgeangeboten durch Ausweisung von Versorgungszentren an zentralen Standorten sowie ein darauf abgestimmtes innovatives Mobilitätskonzept, damit Infrastruktur für alle Bürger in angemessener Zeit erreichbar ist. Das Vorhaben wird u.a. in den beiden Brandenburger Modellregionen Ostprignitz-Ruppin und Spree-Neiße/Oberspreewald-Lausitz erprobt.

Regionale Entwicklungsperspektiven eröffnen

Der metropolenferne ländliche Raum ist innerhalb der Hauptstadtregion nicht lediglich „Residualraum“ sondern Lebens-, Erwerbs- und Handlungsraum für nahezu zwei Drittel der Bevölkerung Brandenburgs. Es gibt nicht „den“ Ländlichen Raum. Die ländlichen Räume sind heterogen und daher auch in ihrer Inhomogenität im LEP HR zu beschreiben. Wachstumspotenziale, z.B. auch in den sog. peripheren Räumen müssen beachtet und Entwicklungen zugelassen werden. Darüber hinaus sind für solche Situationen Experimentier- und Öffnungsklauseln zu verankern. Die ländlichen Räume haben nicht nur Funktionen als Naturschutzraum/Freiraum und Erholungsgebiet für die Stadtbevölkerung, sondern auch für die hier lebenden Menschen deutlich mehr Funktionen zu erfüllen. Insgesamt geht es darum, die endogenen Entwicklungspotenziale zu stärken.

Die Funktionen der Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft als wirtschaftliche Grundlagen im ländlichen Raum müssen angemessen herausgestellt und mit nachhaltigen integrierten Entwicklungsoptionen versehen werden. Ebenso wird die im LEP HR betonte besondere Rolle der Kulturlandschaften als gestaltende Kraft regionaler Identität und wirtschaftlicher Handlungserfordernisse begrüßt.

Die kleinen und mittelständischen Unternehmen erhalten und schaffen Arbeitsplätze und sind mit ihren Steuerabgaben eine Grundlage der Gemeindefinanzierung im ländlichen Raum. Diese kleinteilige Wirtschaft bedarf der weiteren Unterstützung durch die Landesregierung. Die Entwicklung von Gewerbeflächen sollte weniger restriktiv geregelt werden. Insbesondere muss auch den in nicht zentralen Orten ansässigen Unternehmen weiteres Wachstum durch erweiterte Spielräume der kommunalen Ebene bei der Ausweisung von Gewerbe und Einzelhandel, unter Beachtung der Nachhaltigkeitsziele ermöglicht werden.

Der dargestellte Freiraumverbund weist wegen des zugrundeliegenden Maßstabs 1:250 000 eine gewisse Unschärfe auf und ist nicht immer kongruent mit den Schutzgebieten. Es ist erforderlich, diesen weiter zu konkretisieren. Es ist zu vermeiden, dass durch einen zu restriktiv festgelegten Freiraumverbund die Entwicklungsmöglichkeiten der Kommunen und ansässiger Unternehmen behindert werden. Aufgrund des großen Maßstabs der Flächenkulisse des Freiraumverbundes ist es erforderlich, den Freiraumverbund auf regionalplanerischer Ebene im Maßstab 1:100 000 nach örtlichen Gegebenheiten und unter Nachhaltigkeitskriterien darzustellen.

Stellenwert und Engagement regionaler Akteure stärken

Die Lebensbedingungen der Menschen vor Ort hängen auch entscheidend von den Akteuren der Kommunal- und Regionalentwicklung ab. Dies spricht für eine stärkere Betonung und Respektierung ihrer Eigenverantwortung. Aus Expertensicht stellt die Bewältigung der anstehenden demografischen Herausforderungen die bisherigen sektoralen Steuerungsinstrumente infrage. Es bedarf insbesondere für den ländlichen Raum einer verstärkten Einbindung der zivilgesellschaftlichen Akteure in den Partizipationsprozess sowie teilweise neuer Governance-Strukturen in Form kooperativer Steuerung durch Politik, Verwaltung und Gesellschaft (vom “fürsorgenden zum aktivierenden” Staat).

Hierfür bieten sich z.B. die folgenden Maßnahmenkonzepte an: Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung, Aufwertung regionaler Initiativen und Kooperationen, Einbeziehung bürgerschaftlicher und kollektiver Akteure (Vereine, Unternehmen und Verbände). Insgesamt spricht viel dafür, die in den metropolenfernen Regionen stark vernetzte Akteurskulisse ebenso wie die kleineren Gemeinden unter 10 000 Einwohner einzubinden, um tragfähige Lösungsansätze zu erarbeiten. Planungen sollten deren Möglichkeiten nicht beschneiden, sondern für Mitwirkung die Rahmenbedingungen stärken.

In diesem Zusammenhang hält es die Enquete-Kommission 6/1 für unabdingbar, die Rolle der Regionalplanung als Instrument der Entwicklungsplanung für den strukturschwachen ländlichen Raum und die Position der Regionalen Planungsgemeinschaften zu sichern, zu stärken und weiter zu entwickeln. Regionale Planungsgemeinschaften sollen nach den Vorstellungen des LEP-HR die Ausweisung der Grundfunktionalen Schwerpunkte vornehmen. Aus Sicht der Enquete-Kommission ist es notwendig, integrierte Regionalpläne zu erarbeiten und dabei auch monofunktionale Räume auszuweisen, z.B. auch Vorranggebiete für landwirtschaftliche Nutzflächen, insbesondere Ackerland. Hierdurch würden diese gestärkt und ihre bedeutsamen Funktionen kämen deutlicher zum Ausdruck. In diesem Zusammenhang muss es den Regionalen Planungsgemeinschaften künftig besser möglich sein, im Einklang mit den Vorgaben des LEP HR gestaltend im ländlichen Raum wirken zu können. Dafür ist das Verhältnis zwischen Regionalplanung und der Gemeinsamen Landesplanung neu zu regeln.

Dörfer als Heimat und Identifikationsräume stabilisieren

Im Entwurf LEP HR findet sich der Begriff „Dorf“ an keiner Stelle wieder. Dies wird aus Sicht der Enquete-Kommission 6/1 bemängelt, da insbesondere die Bezeichnung „Dorf“ identitätsstiftenden Charakter aufweist und seitens der Landesplanung darauf stärker Bezug genommen werden sollte. Gleiches gilt auch für historische Dorfkerne, die ebenso keine Erwähnung im vorliegenden Entwurf des LEP HR finden. Aus Expertensicht ist regionale Identität eine kostbare Ressource für das Zusammenleben der Menschen, da sie soziokulturelle Stabilität und Integration vor Ort zu sichern vermag.

Aus der kleinräumigen Zeitreihenbetrachtung der Bevölkerungsdaten im metropolenfernen Raum Brandenburgs lassen sich in jüngerer Zeit gewisse demografische Konsolidierungsansätze ablesen. Diese beziehen sich nicht nur auf die Zentralen Orte, sondern gelten teilweise auch für periphere Siedlungsstandorte. Neben der häufig wahrgenommenen Schrumpfung sind demnach ebenfalls Wachstumstendenzen erkennbar. Um diese positiven demografischen Ansätze zu verstetigen, muss aus Sicht der Enquete-Kommission 6/1 für die Dörfer und Kleinstädte eine qualitätsvolle Siedlungsentwicklung aus dem eigenen Potenzial sowie aus realisierten Zuwanderungsgewinnen bedarfsgerecht ermöglicht werden.

Dies kann durch Umbau, Umnutzung und Anpassung ebenso wie durch Neubau auf umgewidmeten Flächen zur Stärkung der Ortskerne erfolgen. Die Begrenzung der Siedlungsentwicklung auf 5% bzw. 7,5% des Wohnungsbestandes entspricht oftmals nicht den tatsächlichen Wachstumsbedarfen einzelner Städte und Gemeinden im ländlichen Raum. Hier müssen entsprechende flexible und differenzierte Steuerungsansätze ermöglicht werden.

Ebenso müssen Konzepte zur Förderung regionaler Identität und endogener Potenziale seitens der Planungsverantwortlichen offensiv unterstützt werden. Sie sind ein wichtiger Beitrag zur Stabilisierung der demografischen Situation und Lebensqualität vor Ort.

 

Binnendifferenzierung der demografischen Entwicklung im metropolenfernen Raum Brandenburg

Die [in einem] Gutachtenentwurf untersuchten Komponenten der kleinräumigen natürlichen Bevölkerungsentwicklung und -strukturen zeichnen für Brandenburg auch in multivariater Analyse deutlich die erwartete demografische Polarisierung zwischen dem Berliner Umland sowie dem metropolenfernen Raum auf. Im Zuge der Wiedervereinigung erfuhren insbesondere diese ländlichen Gebiete angesichts massiver Rückgänge und einer deutlichen Alterung der Bevölkerung tiefgreifende demografische Umschichtungen.

Für den metropolenfernen Raum (MFR) belegen die gemeindescharfen Analysen jedoch, dass hier keineswegs von einheitlichen Strukturen und Prozessen gesprochen werden kann, sondern eine Vielfalt spezifischer Entwicklungsverläufe und -perspektiven erkennbar ist.

Die Analysen der in generativer Hinsicht relevanten Indikatoren des Altersaufbaus, der Geburtenhäufigkeit, des Reproduktionspotenzials, der Geschlechterproportionen sowie der Sterblichkeit lassen erkennen, dass die überwiegende Mehrheit der Gemeinden des MFR auch derzeit gravierende demografische Verwerfungen und aus strukturellen Gründen wenig Aussicht auf eine nachhaltige Bevölkerungsentwicklung haben werden – falls nicht regional differenzierte planerische und förderspezifische Gegensteuerungen und Anpassungsmaßnahmen insbesondere für den MFR erfolgen.

Indes lassen die bisherigen Analysen des Gutachtenentwurfs aber auch durchaus ermutigende Ansätze erkennen:

  • So hat die Bevölkerungsentwicklung in den Gemeinden des MFR in längerfristiger Perspektive (Abb. 9 siehe Zwischenbericht Seite 36) insofern eine gewisse Stabilisierung erfahren, als sich die während der Nachwendezeit ausgeprägten Spreizungen zwischen den Verlaufstypen (3-6) seit der Jahrtausendwende deutlich verringert haben.
  • Die gemeindescharfe Darstellung der Bevölkerungsentwicklung zwischen 1991 bis 2015 (Abb. 8 siehe Zwischenbericht Seite 34) belegt in raumzeitlicher Perspektive eine bemerkenswerte Binnendifferenzierung. Zwar überwiegen im MFR deutlich die Kommunen, die im Gesamtzeitraum eine negative Entwicklung genommen haben. Aber ebenso fällt auf, dass die demografischen Impulse aus Berlin und dem Berliner Umland zunehmend in den metropolenfernen Raum ausstrahlen. Die weitere Aufschlüsselung der mittleren jährlichen Entwicklung für drei Zeitschnitte belegt zwischen 2011-2015 deutliche Konsolidierungstendenzen für die Gemeinden des MFR im Vergleich zur vorherigen Periode.
  • Bei der Betrachtung der für Ostdeutschland insgesamt ungünstigen Geschlechterproportionen zeigt sich, dass der „Frauenmangel“ in der Fläche Brandenburgs gegenüber den späten 2000er und frühen 2010er Jahren geringer ausgeprägt ist.
  • Wenn auch das Fehlen potenzieller Mütter ein zentrales Problem des MFR im Bereich der natürlichen Bevölkerungsentwicklung ist, sind dort die derzeit vergleichsweise hohen Geburtenraten und die ausgeprägten altersspezifischen Geburtenraten junger Frauen als ein Hoffnungsschimmer anzusehen.
  • Bei den Wanderungsverflechtungen ist die Zuwanderung aus Berlin und dem übrigen Bundesgebiet zwar nach wie vor auf das Berliner Umland ausgerichtet, jedoch sind die Wanderungsverluste des MFR rückläufig und bei einigen Altersgruppen sogar positiv ausgeprägt.

 

Ausblick und weitere Themenbearbeitung

Vor dem Hintergrund der Erarbeitung des zweiten Entwurfes des LEP HR wird sich die EK 6/1 weiterführend mit Grundzentren bzw. Grundfunktionalen Schwerpunkten und den erfolgten Änderungen befassen. Hierbei stehen die Ausweisungskriterien und Ausstattungskataloge von Daseinsvorsorgeeinrichtungen zur Sicherung der Förderwürdigkeit Grundfunktionaler Schwerpunkte im Fokus.

Im Rahmen der Bearbeitung von Themenfeld 1 hat die EK 6/1 beschlossen, eine Positionierung zur geplanten Änderung des Gesetzes zur Regionalplanung[1] im Land Brandenburg zu erarbeiten.

Zudem werden die Themen Stadt-Umland-Wettbewerb[2] und das Aktionsprogramm Modellvorhaben für Raumordnung (MORO)[3] durch die EK 6/1 vertieft behandelt, um daraus spezifische Handlungsempfehlungen zur Entwicklung des ländlichen Raumes ableiten zu können.

 

[1] Gesetz zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und Sanierungsplanung (RegBkPlG)

[2] Vgl. ausführlich: Ministerium für Infrastruktur und Landesplanung (2017), Stadt-Umland-Wettbewerb Brandenburg

[3] Vgl. ausführlich: Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (2017), Aktionsprogramm Modellvorhaben der Raumordnung (MORO)

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